Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo número 515/2025 sobre el RD 35/2023

Ampliando el análisis abordado en la entrada Análisis de sentencias del Tribunal Supremo sobre RD 35/2023 (planes hidrológicos), que incluía las sentencias emitidas antes de abril de 2025, se aborda aquí el análisis de la sentencia número 515/2025. A diferencia de las anteriores, ésta ha sido estimada parcialmente, con repercusiones en el Plan del Tajo y, en general, sobre la planificación y gestión hídrica. Se trata de una Sentencia con alta repercusión mediática.

La sentencia está disponible en el CENDOJ (centro de documentación judicial del Consejo General del Poder Judicial). Una copia se muestra a continuación:

El análisis se ha realizado usando distintos modelos de lenguaje, habiéndose seleccionado los resultados del modelo Gemini 2.5 Pro y el de Calude 3.7 Sonnet. Con ChatGPT (tanto con el 4.1 como con el 04-mini-high) y con Qwen 3 no he sido capaz de obtener un análisis aceptable.

La estructura seguida en el análisis con los dos modelos es similar:

• Un análisis general de la sentencia
• Petición de aclaración sobre las masas vinculadas a zonas protegidas que tienen implantado un régimen escalonado para conseguir e caudal ecológico
• Análisis de la interpretación del SCRATS de la sentencia
• Tabla resumen del fundamento de derecho sexto de la sentencia por cada punto del mismo

Advertencia sobre el contenido generado con modelos de lenguaje

El análisis que se presenta a continuación ha sido realizado con el apoyo de modelos de lenguaje basados en inteligencia artificial. Estas herramientas permiten abordar textos jurídicos con una capacidad notable para sistematizar la información, identificar patrones argumentativos y prestar atención a detalles que pueden pasar inadvertidos en una lectura rápida. Su uso facilita un examen riguroso y estructurado, y puede ser especialmente útil como punto de partida para el estudio crítico de normas y sentencias. No obstante, es importante recordar que el hecho de que el análisis haya sido generado por un modelo de IA no garantiza su veracidad ni su validez jurídica. No debe considerarse un dictamen ni una interpretación definitiva, sino una ayuda complementaria que debe contrastarse con criterio profesional y fuentes jurídicas fiables.

Análisis con Gemini 2.5 pro

Análisis general

Prompt

Adjunto una sentencia del Tribunal Supremo 

Haz un análisis riguroso de la misma. 

Identificando los diferentes agentes. Las peticiones de la demanda y sus argumentos. Argumentación de la parte demanda. Fundamentos de derecho, con sus razonamientos. Especialmente el fundamento de derecho sexto, con un razonamiento detallado de cada uno de los pasos de la argumentación. 

Finalmente, haz un análisis de la resolución de la sentencia. 

Indicando las consecuencias. E identifica diferentes posibles lecturas de la sentencia 

Respuesta

Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 515/2025 sobre el Plan Hidrológico del Tajo
La Sentencia del Tribunal Supremo (TS) número 515/2025, de fecha 6 de mayo de 2025, aborda el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la aprobación del Plan Hidrológico para el tercer ciclo de planificación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo. A continuación, se realiza un análisis riguroso de la misma, identificando los elementos solicitados.
Agentes Intervinientes

• Parte Demandante: La Plataforma en defensa de los ríos Tajo y Alberche y el Grupo de Acción para el Medio Ambiente (GRAMA). Representados por la procuradora doña Carmen García Rubio y asistidos por el letrado don Abel Salvador La Calle Marcos.
• Parte Demandada: La Administración General del Estado , representada y asistida por la Abogacía del Estado.
• Tribunal: Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Supremo.
• Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande.

Peticiones de la Demanda y Argumentos de la Parte Demandante
La parte demandante solicitó a la Sala que se declarasen no ajustados a Derecho y, por tanto, nulos, diversos aspectos del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, en lo referente al Plan Hidrológico del Tajo. Sus principales peticiones y argumentos fueron:

1. Nulidad de los escalones de caudales ecológicos mínimos: Solicitaron la nulidad de los escalones establecidos para los períodos comprendidos entre el 11/02/2023 y el 31/12/2025, y entre el 1/1/2026 y el 31/12/2026, para las 19 masas de agua del eje central del Tajo, según el «apéndice 5.1 Régimen trimestral de caudales mínimos». Argumentaron que el único caudal ecológico mínimo aplicable debería ser el establecido a partir del 1/1/2027, y que este debería ser de aplicación desde la sentencia.
   • Argumento principal: La implantación escalonada de los caudales ecológicos incumple la obligación de establecerlos y aplicarlos durante todo el período de vigencia del plan, conforme a la Directiva Marco del Agua (DMA) 2000/60, el Real Decreto Legislativo 1/2001, el Real Decreto 907/2007, la Orden ARM/2656/2008 y la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Se destacó la necesidad urgente de mejorar el estado del eje central del Tajo, mayoritariamente «peor que bueno». La postergación hasta 2027, tras trece años de incumplimiento previo, no se considera justificada.
2. Nulidad de los apéndices 5.3, 5.4 y 5.5: Relativos a otros componentes del régimen de caudales ecológicos.
   • Argumento principal: Incumplimiento de establecer un régimen completo de caudales ecológicos para todas las masas de agua superficiales, que incluya caudales generadores, caudales máximos y tasas de cambio. Se señaló el reducido número de embalses donde se establecen estos componentes.
3. Orden a la Administración: Solicitaron que se ordenara a la Administración General del Estado revisar el régimen de caudales ecológicos ejerciendo su discrecionalidad dentro de los límites del Derecho de la Unión Europea y el Derecho español, con estudios específicos por tramo y alcance a todas las masas de agua que reúnan las condiciones normativas.
4. Incumplimiento en razón de las zonas protegidas: Alegaron que la postergación escalonada de los caudales ecológicos mínimos incumple la obligación de adoptar medidas para evitar el deterioro y mejorar el estado de las masas de agua desde 2009, sin que sea oponible ninguna excepción, ya que afecta a zonas protegidas conforme al artículo 4.1.c) de la DMA. Entendieron que en las zonas protegidas no cabe aplicar las excepciones de los números 4 a 7 del artículo 4 de la DMA, como la prórroga para alcanzar el buen estado en 2027 por «viabilidad técnica».
5. Incumplimiento de las condiciones de las prórrogas: Sostuvieron que la nueva postergación escalonada incumple la condición de no deterioro posterior exigida por el número 4 del artículo 4 de la DMA para aplicar la excepción de prórroga. Aportaron un informe técnico listando masas de agua del eje central del Tajo que han sufrido deterioro y a las que, sin embargo, se les aplica la prórroga.
6. Petición de cuestión prejudicial ante el TJUE: Tras las conclusiones, solicitaron plantear varias cuestiones prejudiciales sobre la obligación de establecer y aplicar caudales ecológicos, la legitimidad de postergar su adopción por razones económico-sociales, la aplicabilidad de excepciones en zonas protegidas y la posibilidad de seguir aplicando prórrogas con deterioro continuo.

Argumentación de la Parte Demandada (Abogacía del Estado)
La Abogacía del Estado solicitó la desestimación del recurso, argumentando principalmente:

1. Inadmisión parcial: Alegó la inadmisibilidad de la pretensión del apartado d) del suplico de la demanda por infringir el art. 71.2 LJCA, al considerar que pretendía una actuación que excedía las competencias del tribunal.
2. Discrecionalidad y ponderación de intereses: Destacó que la pretensión contraria al escalonamiento iba en línea opuesta a otros recursos que pedían que los caudales se fijaran en el primer escalón. Invocó la discrecionalidad del poder reglamentario para ponderar intereses contrapuestos, a lo que respondería la fijación escalonada. Mencionó la justificación del escalonamiento en la Memoria y el informe del Consejo de Estado como medida de coordinación entre los planes del Tajo y del Segura.
3. Implantación de régimen de caudales mínimos: Explicó que el plan recurrido sí ha implantado un régimen de caudales ecológicos mínimos en todas las masas de agua, añadiendo otros componentes cuando se consideró procedente, al igual que en otros planes hidrológicos. Aclaró que la normativa española exige el establecimiento de caudales ecológicos, no así expresamente la europea, aunque la Comisión Europea lo considera relevante. Los objetivos medioambientales del PHT buscan alcanzar el buen estado en 2027, respetando el horizonte de la Directiva.
4. Sobre la postergación y las zonas protegidas: Alegó que la implantación gradual de caudales mínimos afecta a un número poco significativo de masas y supone una mejora, ya que estas masas no tenían régimen previo. Respecto a las zonas protegidas, argumentó que la excepción del artículo 4.4 de la DMA se aplicó solo al objetivo de alcanzar el buen estado de las masas de agua, diferenciándolo de los requisitos adicionales para zonas protegidas, los cuales reconoció que no están actualmente recogidos en los planes de gestión de los espacios de la Red Natura ni identificados en el plan hidrológico impugnado.
5. Condiciones para la prórroga y «nuevos deterioros»: Cuestionó la tabla sobre masas deterioradas aportada por la demandante por no ser coherente con el Anejo 9 del plan. Explicó que los «nuevos deterioros» no son tales, sino resultado de aplicar criterios de evaluación más exigentes en este tercer ciclo de planificación.
6. Insuficiencia del régimen de caudales ecológicos: Señaló que la propia parte recurrente, en su informe pericial, considera que solo en masas aguas abajo de infraestructuras de regulación deberían garantizarse todos los componentes del caudal ecológico. Argumentó que los preceptos citados por la demanda no exigen establecer todos los componentes en todas las masas de agua. La Instrucción de Planificación Hidrológica (IPH) ciñe la aplicación de caudales máximos y de crecida a ciertos supuestos. El art. 81.1.b del Reglamento de Planificación Hidrológica (RPH) indica que los cuatro componentes se fijarán solo «cuando resulte procedente».
7. Oposición a la cuestión prejudicial: Se opuso al planteamiento de la cuestión prejudicial ante el TJUE.

Fundamentos de Derecho y Razonamientos del Tribunal
El Tribunal Supremo estructuró su razonamiento en varios fundamentos de derecho:

• Sobre la inadmisión parcial (Fundamento Cuarto): Rechazó la inadmisión propuesta por la Abogacía del Estado, al considerar que la petición de la demandante de que la Administración ejerza su discrecionalidad dentro de los límites legales es respetuosa con el art. 71.2 LJCA y no impone una redacción específica.
• Sobre la implantación escalonada de los caudales ecológicos (Fundamento Quinto): El TS recordó su sentencia previa (STS de 5 de junio de 2024, rec. 338/2023) sobre el mismo plan, donde se avaló la legalidad y justificación del régimen de implantación escalonada. Se reiteró que el único caudal ecológico propiamente dicho es el del tercer escalón (a partir de 2027), y que los escalones previos son medidas para coordinar la incidencia en el Trasvase Tajo-Segura, permitiendo desarrollar medidas alternativas. Se consideró que este escalonamiento respeta, en principio, el horizonte de 2027 de la DMA.
• Prórrogas para alcanzar los objetivos ambientales y zonas protegidas (Fundamento Sexto): Este es el fundamento clave que analiza en detalle la problemática de las zonas protegidas.
  • Planteamiento: La demandante cuestiona que se cumpla el horizonte temporal de la DMA al aplicar prórrogas hasta 2027 en masas de agua vinculadas a zonas protegidas, lo cual, según ellos, no está permitido.
  • Marco normativo (DMA y legislación interna):
    • El art. 4 de la DMA establece los objetivos ambientales y los plazos, siendo 2015 el horizonte ordinario, prorrogable hasta 2027 bajo ciertas condiciones (art. 4.4 DMA).
    • Para las zonas protegidas (art. 4.1.c DMA), se exige el cumplimiento de todas las normas y objetivos a más tardar en 2015, sin mención expresa a la posibilidad de la prórroga del art. 4.4. Las zonas protegidas incluyen las designadas para la protección de hábitats o especies donde el agua es un factor importante (Red Natura 2000).
    • La legislación española (TRLA, RPH, IPH) transpone estos objetivos. El art. 92 bis.1.c) TRLA y el art. 35.c) RPH hablan de «objetivos ambientales particulares» para zonas protegidas. La IPH (apartado 6.1.3) establece que los objetivos específicos de las zonas protegidas «no deben ser objeto de prórrogas u objetivos menos rigurosos».
    • El PHT (art. 18.1 de sus disposiciones normativas) establece como objetivo «mantener o alcanzar el buen estado en los horizontes temporales indicados en los apéndices 10.1 y 10.2, así como cumplir con los requisitos adicionales establecidos en aquellas masas de agua vinculadas con zonas protegidas, establecidos en el anejo 10 de la memoria».
• Posibilidad de prórroga con nuevos deterioros (Fundamento Séptimo):
  • La demandante alega que no se puede prorrogar el plazo para alcanzar objetivos si hay nuevos deterioros (art. 4.4 DMA).
  • El TS analiza el concepto de «deterioro del estado» según la DMA y la jurisprudencia del TJUE (descenso de clase de un indicador de calidad, o cualquier descenso si ya está en la clase más baja).
  • La Administración reconoce un empeoramiento en dos masas de agua, justificándolo por criterios de evaluación más exigentes en el nuevo ciclo. El TS no admite esta justificación, pues los criterios adecuados debieron aplicarse antes.
  • Sin embargo, el TS concluye que la demandante no aportó pruebas suficientes (análisis comparativo con criterios homogéneos) para determinar con certeza si el deterioro reflejado en el PHT es un «nuevo deterioro» en el sentido del TJUE o se debe a la incorrección de criterios previos. Por tanto, desestima este motivo de impugnación. No obstante, reitera que de haberse apreciado nuevo deterioro, la prórroga del art. 4.4 DMA hubiera sido imposible.
• Establecimiento de un régimen completo de caudales ecológicos (Fundamento Octavo):
  • La demandante alega que no se ha establecido un régimen completo con todos los componentes (mínimos, máximos, generadores, tasas de cambio) en todas las masas de agua superficiales.
  • El TS recuerda que los caudales ecológicos son una creación del ordenamiento español, vinculados parcialmente a los objetivos de la DMA, pero esta no define su perfil regulatorio concreto.
  • Analiza la normativa interna (TRLA, RPH, IPH). El art. 92 bis TRLA, 42.1.b TRLA y 18 RPH no detallan los componentes. Solo la IPH (apartado 3.4.1.3.1) los refiere de forma aparentemente imperativa («deberá incluir, al menos»).
  • Sin embargo, el TS realiza una interpretación sistemática y jerárquica:
    • La propia IPH vincula la previsión conjunta de componentes a la existencia de infraestructuras de regulación (ej. caudales máximos).
    • El art. 49 quáter RDPH, al exigir el mantenimiento de caudales ecológicos aguas abajo de presas, parece referirse principalmente al caudal mínimo.
    • De forma más expresiva, el art. 81.1.b) del RPH establece que la normativa de los planes detallará los componentes «cuando resulte procedente», dotando de margen de valoración discrecional al planificador.
  • El informe de la Administración indica que esta valoración se produjo, estableciendo los componentes donde se valoró que la gestión de la infraestructura podía tener efectos adversos mitigables.
  • Por tanto, el TS desestima la pretensión de nulidad de los apéndices 5.3, 5.4 y 5.5.
• Innecesariedad de plantear cuestión prejudicial (Fundamento Noveno): Las consideraciones anteriores justifican no plantear las cuestiones prejudiciales solicitadas.
• Costas (Fundamento Décimo): Cada parte abonará las suyas y las comunes por mitad, al no apreciarse temeridad.

Análisis sobre el Fundamento Sexto:

1. Confusión terminológica: El TS aclara que aunque el PHT usa el término «requisitos adicionales» (que la DMA refiere a especificaciones de seguimiento), debe entenderse que se refiere a los «objetivos medioambientales particulares» exigidos por el TRLA para las zonas protegidas.
2. Falta de identificación de objetivos específicos en el PHT: El TS constata, y la demandada lo reconoce, que los objetivos medioambientales específicos de las zonas de protección de hábitats y especies no están reflejados en el PHT. La justificación de la Administración de que estos objetivos no constan en los instrumentos de gestión autonómicos y que el estado de conservación no siempre depende de la calidad del agua no es aceptada por el TS. Si el agua no fuera un factor importante, no serían zonas protegidas a efectos de la DMA.
3. Obligación del PHT de identificar objetivos específicos: Aunque la competencia para fijar los objetivos particulares pueda ser de otras administraciones, el PHT tiene la obligación imperativa de identificar y definir en el plan tales objetivos (Anexo VII, apartado 5 DMA; apartado 6.1.3 IPH; art. 42.1.e TRLA). La ausencia de esta identificación dificulta o imposibilita cumplir con el art. 4.1.c) DMA. La Memoria del PHT incluso sugiere que deberían establecerse coordinadamente.
4. Incumplimiento por no establecer objetivos específicos: La no inclusión de estos objetivos específicos es, por sí sola, un incumplimiento del art. 4.1.c) DMA y del art. 42.1.e) TRLA. No se puede prorrogar lo que ni siquiera se ha establecido. Esta omisión lleva a una desprotección hídrica de estas zonas.
5. Imposibilidad de prórroga para objetivos generales en aguas vinculadas a zonas protegidas sin conocer los específicos: El TS considera artificiosa la diferenciación de la Administración entre objetivos específicos (no identificados y no prorrogados) y objetivos generales (prorrogados). El art. 4.1.c) DMA exige el cumplimiento de «todas las normas y objetivos» para zonas protegidas en 2015, lo que incluye tanto los específicos como los generales de las aguas vinculadas, sin que quepa prórroga para ninguno de ellos en este contexto. Esta interpretación es coherente con la naturaleza de protección reforzada de estas zonas y con la jurisprudencia del TJUE (asunto C-559/19, Doñana). El apartado 4.1.c) DMA no menciona la posibilidad de la prórroga del art. 4.4.
6. Recomendaciones de la Comisión Europea: Se citan recomendaciones de la Comisión a España para los terceros PHC que instan a definir el estado de todas las zonas protegidas, calcular sus necesidades cuantitativas y cualitativas, y traducirlas en objetivos específicos a incorporar en los planes.
7. Conclusión del Fundamento Sexto: Se estima la pretensión de la recurrente y se declara la nulidad de las previsiones del PHT que permitan excepcionar el cumplimiento de objetivos medioambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies donde, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares.

Resolución de la Sentencia:

1. Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo.
2. Declarar la nulidad de todas las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se prevea la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, en las que, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares.
3. Desestimar las restantes pretensiones de la recurrente.
4. No hacer expresa condena en costas en los términos del fundamento décimo.

Consecuencias:

• Principal consecuencia: La Administración está obligada a modificar el Plan Hidrológico del Tajo para eliminar la posibilidad de aplicar prórrogas (excepciones al cumplimiento de objetivos en plazo) en aquellas masas de agua que estén vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies (como espacios de la Red Natura 2000) y para las cuales no se hayan definido e incluido en el plan sus objetivos medioambientales específicos relacionados con el agua. Esto implica que, para estas masas de agua, los objetivos ambientales (incluyendo el buen estado y los específicos de la zona protegida) deberían haberse cumplido en 2015, o bien, si se quiere aplicar alguna prórroga o modulación, primero se deben identificar y establecer claramente dichos objetivos específicos en el plan.
• Refuerzo de la protección de zonas Natura 2000: La sentencia supone un importante espaldarazo a la protección de los espacios de la Red Natura 2000 y otras zonas protegidas dependientes del agua, al impedir que se difiera el cumplimiento de los objetivos ambientales en ellas sin una justificación adecuada y, crucialmente, sin haber siquiera definido cuáles son esos objetivos específicos que el plan debe ayudar a alcanzar.
• Obligación de coordinación interadministrativa: Implícitamente, la sentencia subraya la necesidad de una coordinación efectiva entre la administración hidráulica (responsable del plan hidrológico) y las administraciones ambientales (a menudo autonómicas, responsables de la gestión de los espacios protegidos y de la definición de sus objetivos de conservación). El plan hidrológico debe integrar estos objetivos.
• Validez del escalonamiento general: Se mantiene la validez del sistema de implantación escalonada de los caudales ecológicos en el eje del Tajo en términos generales, salvo en lo afectado por la nulidad parcial relativa a las zonas protegidas.
• Validez de la no obligatoriedad de todos los componentes del caudal ecológico en todas las masas: Se confirma que no es obligatorio incluir todos los componentes del caudal ecológico (máximos, generadores, etc.) en todas las masas de agua, sino que esto depende de una valoración técnica de su procedencia.

Posibles Lecturas de la Sentencia

• Lectura ecologista/conservacionista: Una victoria significativa para la protección ambiental, especialmente de los ecosistemas acuáticos ligados a zonas protegidas. Pone coto a la discrecionalidad de la Administración para aplazar indefinidamente el cumplimiento de objetivos ambientales en zonas de alto valor ecológico, exigiendo una definición clara de dichos objetivos como paso previo a cualquier consideración sobre plazos.
• Lectura desde la perspectiva de la Administración y usuarios del agua: Supone un desafío para la planificación hidrológica, ya que obliga a una revisión del plan y a un esfuerzo mayor en la definición y coordinación de objetivos ambientales específicos para zonas protegidas. Podría tener implicaciones en la disponibilidad de recursos hídricos si la no aplicación de prórrogas en ciertas masas de agua vinculadas a zonas protegidas obliga a restricciones de uso más tempranas o intensas para alcanzar el buen estado.
• Lectura jurídica: Refuerza la primacía del Derecho de la Unión Europea (Directiva Marco del Agua) y su correcta transposición y aplicación. Aclara la interpretación de las obligaciones relativas a las zonas protegidas y los límites a las excepciones y prórrogas. Subraya la importancia del contenido obligatorio de los planes hidrológicos y la necesidad de una justificación técnica y jurídica sólida para las decisiones de planificación. También pone de manifiesto la dificultad probatoria en cuestiones técnicas complejas como la determinación de «nuevos deterioros».
• Lectura sobre la gobernanza del agua: Evidencia las complejidades de la gobernanza multinivel del agua, donde concurren competencias estatales y autonómicas, y la necesidad de mecanismos efectivos de coordinación para asegurar el cumplimiento de los objetivos ambientales comunes. La sentencia actúa como un recordatorio de que la planificación hidrológica no puede obviar las obligaciones sectoriales de protección ambiental.

Aclaración sobre las masas vinculadas a zonas protegidas que tienen régimen escalonado

Prompt

Podías aclarar explícitamente si en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas que tienen el sistema escalonado, ¿qué ocurre? ¿Sigue siendo válido el escalonamiento de caudales o no?

Respuesta

Aclaremos la situación del escalonamiento de caudales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas, según la sentencia:

La sentencia establece una distinción importante:

1. Validez general del escalonamiento: El Tribunal Supremo considera que el sistema de implantación escalonada de los caudales ecológicos, tal como está diseñado en el Plan Hidrológico del Tajo, es legal y justificado como una medida para coordinar la incidencia que esta previsión pueda provocar en el Trasvase Tajo-Segura y para permitir el desarrollo de medidas alternativas (Fundamento de Derecho Quinto). Esta validación general se refiere al mecanismo en sí.
2. Nulidad específica para ciertas zonas protegidas: Sin embargo, el Tribunal anula específicamente las previsiones del plan que permiten excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales (lo que incluye la prórroga en el tiempo para alcanzar dichos objetivos, y por tanto, el escalonamiento si funciona como tal prórroga) en las masas de agua que están vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies (como la Red Natura 2000) y para las cuales, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares en el propio plan hidrológico (Fallo Segundo y Fundamento de Derecho Sexto, especialmente apartados I y J).

¿Qué ocurre entonces con el escalonamiento en estas masas de agua vinculadas a zonas protegidas afectadas por la nulidad?

• El escalonamiento, en la medida que suponga una prórroga para alcanzar los objetivos medioambientales (incluido el buen estado y los objetivos específicos de la zona protegida) más allá de los plazos originales de la Directiva Marco del Agua (2015), y sin que se hayan identificado los objetivos ambientales particulares de esas zonas protegidas en el plan, NO es válido para esas masas de agua específicas.
• La sentencia es clara al indicar que en las zonas protegidas de hábitats y especies, el cumplimiento de «todas las normas y objetivos» (tanto los generales del agua como los específicos de la zona) debía lograrse, como regla general, en 2015, sin que quepa aplicar la prórroga del artículo 4.4 de la DMA (que es la que permitiría el escalonamiento hasta 2027) si no se han cumplido las condiciones, entre ellas, y de forma crucial para este caso, la previa identificación de los objetivos específicos de dichas zonas en el plan.
• Por lo tanto, para estas masas de agua concretas, la Administración debe revisar el Plan Hidrológico. No puede simplemente aplicar el escalonamiento si eso implica retrasar el cumplimiento de los objetivos sin haber definido primero cuáles son los objetivos específicos de conservación de los hábitats y especies ligados al agua en esas zonas. La sentencia indica que la falta de identificación de estos objetivos es un incumplimiento en sí mismo.

En resumen:

• El mecanismo general de escalonamiento de caudales en el Tajo sigue siendo válido para aquellas masas de agua que no estén afectadas por la nulidad específica.
• Para las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies donde no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares en el Plan Hidrológico del Tajo, el escalonamiento (entendido como una forma de prorrogar el cumplimiento de los objetivos ambientales) no es válido tal como está planteado, debido a la nulidad decretada por el Tribunal. La Administración deberá actuar para definir esos objetivos e integrarlos adecuadamente en la planificación, sin poder aplicarles prórrogas de forma automática o sin la debida justificación y cumplimiento de todos los requisitos de la DMA.

Análisis de la interpretación del SCRATS

Prompt

A continuación te copio la postura del SCRATS. 
¿Puedes analizar, objetivamente, su validez argumental? 

Texto: 
Al contrario de lo que la administración política de Castilla-La Mancha acostumbra hemos de hacer un ejercicio de prudencia, a tenor del análisis de la sentencia puesto que su fallo no es de fácil interpretación y podría implicar que muchos de sus efectos deban de ser tomados en consideración en el siguiente ciclo de planificación. 
La sentencia no elimina la aplicación gradual de caudales ecológicos (o el escalonamiento) porque lo que dice su fallo es lo siguiente: 
“Declaramos la nulidad de todas las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se prevea la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, en las que, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares”. 
Según la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del RD 35/2023: “el paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca…”. 
Si el paso de escalones no se vincula con circunstancias ambientales, las previsiones por las que se exceptúa el cumplimiento de objetivos ambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden consistir en un incremento de estos caudales. 
Si la administración del Estado entendiera, al hilo de las manifestaciones -una vez más provocadoras e inapropiadas del líder de Castilla-La Mancha- que la implementación inmediata de caudales ecológicos está en tela de juicio a tenor del fallo de esta sentencia, cosa que reiteramos nosotros no vemos, dicho fallo entraría en controversia con lo fallado por el propio Tribunal Supremo en su contestación a la demanda de la Comunidad Valenciana, donde sí estimaba válido el escalonamiento de caudales ecológicos.

Respuesta

Analicemos objetivamente la validez argumental de la postura del SCRATS (Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura) en relación con la Sentencia del Tribunal Supremo 515/2025, basándonos en el análisis previo de dicha sentencia.

Argumento 1 del SCRATS: «Al contrario de lo que la administración política de Castilla-La Mancha acostumbra hemos de hacer un ejercicio de prudencia, a tenor del análisis de la sentencia puesto que su fallo no es de fácil interpretación y podría implicar que muchos de sus efectos deban de ser tomados en consideración en el siguiente ciclo de planificación.»

• Análisis:
  • La llamada a la prudencia es una postura general razonable ante cualquier sentencia compleja.
  • Afirmar que el fallo «no es de fácil interpretación» es subjetivo. Si bien las sentencias judiciales pueden tener matices, el fallo de esta sentencia es bastante específico en lo que anula.
  • Sugerir que «muchos de sus efectos deban de ser tomados en consideración en el siguiente ciclo de planificación» podría interpretarse como una minimización de los efectos inmediatos sobre el actual Plan Hidrológico (aprobado por el RD 35/2023). La sentencia anula previsiones del plan vigente, lo que exige una actuación por parte de la Administración para acomodar el plan a la sentencia en el ciclo actual, no solo en el futuro.

Argumento 2 del SCRATS: «La sentencia no elimina la aplicación gradual de caudales ecológicos (o el escalonamiento) porque lo que dice su fallo es lo siguiente: [cita el fallo sobre la nulidad referente a zonas protegidas].»

• Análisis:
  • Es parcialmente correcto que la sentencia no elimina la aplicación gradual de caudales ecológicos en su totalidad y para todas las masas de agua. El Tribunal, en el Fundamento de Derecho Quinto, reitera su jurisprudencia anterior (sentencia rec. 338/2023) donde se avaló la legalidad general del mecanismo de escalonamiento como medida de coordinación y para dar tiempo a implementar alternativas.
  • Sin embargo, es crucialmente incompleto y potencialmente engañoso omitir el impacto directo del fallo sobre el escalonamiento en las masas de agua vinculadas a las zonas protegidas específicas mencionadas en la nulidad. Para estas zonas, si el escalonamiento implica una «posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales» (por ejemplo, retrasando la consecución del buen estado o de los objetivos específicos de la zona protegida debido a la aplicación de un caudal ecológico inferior al necesario hasta 2027), entonces esa aplicación gradual, en esos casos concretos, sí se ve directamente afectada por la nulidad. La nulidad elimina la base legal para esa «excepción» o prórroga implícita en el escalonamiento para esas zonas específicas y bajo las condiciones de la sentencia (no identificación de objetivos particulares).

Argumento 3 del SCRATS: «Según la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del RD 35/2023: “el paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca…”. Si el paso de escalones no se vincula con circunstancias ambientales, las previsiones por las que se exceptúa el cumplimiento de objetivos ambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden consistir en un incremento de estos caudales.»

• Análisis:
  • La cita de la MAIN es correcta y fue uno de los argumentos que el Tribunal Supremo consideró para validar el escalonamiento general (como medida de coordinación con la cuenca del Segura y para dar tiempo a medidas alternativas).
  • La segunda parte del argumento («Si el paso de escalones no se vincula con circunstancias ambientales, las previsiones por las que se exceptúa el cumplimiento de objetivos ambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden consistir en un incremento de estos caudales») es una interpretación problemática y no se sigue lógicamente de la sentencia.
    • El Tribunal Supremo, en el Fundamento de Derecho Sexto, establece que para las zonas protegidas de hábitats y especies, la Directiva Marco del Agua y la legislación nacional imponen obligaciones más estrictas:
      1. Sus objetivos ambientales particulares deben estar identificados en el plan (cosa que no ocurrió).
      2. El cumplimiento de «todas las normas y objetivos» para estas zonas (tanto los generales del agua como los específicos de la zona) tenía un horizonte temporal (generalmente 2015) y la posibilidad de aplicar prórrogas (como la implícita en el escalonamiento hasta 2027) es inaplicable o, como mínimo, altamente cuestionable si no se han identificado previamente los objetivos específicos.
    • La anulación de la «posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales» para estas zonas significa que la justificación general del escalonamiento (tiempo para medidas en otras cuencas) no puede prevalecer sobre la obligación de cumplir los objetivos ambientales (que deben ser definidos) en estas zonas protegidas en los plazos y con las condiciones que la ley exige para ellas.
    • Si para cumplir esos objetivos (una vez definidos correctamente) se requiere un caudal ecológico mayor antes de lo previsto en los escalones intermedios del plan, entonces la sentencia sí podría implicar la necesidad de aplicar esos caudales mayores antes, no como un «incremento» arbitrario, sino como el caudal necesario para cumplir con la ley en esas zonas específicas. El argumento del SCRATS parece ignorar que la anulación se basa precisamente en la protección ambiental reforzada de estas zonas.

Argumento 4 del SCRATS: «Si la administración del Estado entendiera, al hilo de las manifestaciones -una vez más provocadoras e inapropiadas del líder de Castilla-La Mancha- que la implementación inmediata de caudales ecológicos está en tela de juicio a tenor del fallo de esta sentencia, cosa que reiteramos nosotros no vemos, dicho fallo entraría en controversia con lo fallado por el propio Tribunal Supremo en su contestación a la demanda de la Comunidad Valenciana, donde sí estimaba válido el escalonamiento de caudales ecológicos.»

• Análisis:
  • La sentencia no ordena la «implementación inmediata» del caudal ecológico final (el de 2027) para todas las 19 masas de agua del eje del Tajo. La anulación es específica para las masas vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies donde no se hayan identificado sus objetivos particulares.
  • Para estas zonas afectadas por la nulidad, la «implementación inmediata» de algo (que sería la no aplicación de la excepción anulada) sí está en tela de juicio. Esto podría significar que el régimen de caudales previsto en los escalones intermedios no es aplicable tal cual si impide alcanzar los objetivos de estas zonas protegidas, una vez que estos se definan adecuadamente.
  • No hay una controversia directa con la sentencia de la Comunidad Valenciana (rec. 338/2023), tal como la describe el propio TS en la sentencia 515/2025. La sentencia 515/2025 (la analizada) precisamente cita y se apoya en la sentencia anterior para establecer la validez general del escalonamiento (Fundamento Quinto). Sin embargo, el Fundamento Sexto de la sentencia 515/2025 aborda una cuestión diferente y adicional, planteada por las plataformas ecologistas: la situación específica de las zonas protegidas y la falta de definición de sus objetivos. El TS consideró que esta omisión y la consiguiente aplicación de excepciones a estas zonas vulneraban la normativa. Por tanto, la sentencia 515/2025 matiza y complementa la visión general, estableciendo que la validez general del escalonamiento tiene un límite cuando choca con las obligaciones específicas de protección de ciertas zonas y con deficiencias del propio plan respecto a estas.

Conclusión sobre la validez argumental del SCRATS:

La postura del SCRATS presenta una interpretación selectiva de la sentencia que tiende a minimizar el impacto de la anulación decretada. Si bien aciertan en que el escalonamiento general no se anula por completo, sus argumentos fallan al:

1. No reconocer adecuadamente el efecto directo de la nulidad sobre el escalonamiento en las zonas protegidas específicas. La anulación de la «posibilidad de excepcionar el cumplimiento de objetivos» en estas zonas sí cuestiona la aplicación de los escalones intermedios si estos suponen tal excepción.
2. Establecer una falsa dicotomía al sugerir que si el escalonamiento no es por razones ambientales en el Tajo, entonces la anulación no puede llevar a caudales mayores. La anulación se basa en la necesidad de cumplir con los objetivos (ambientales y específicos) de las zonas protegidas, lo cual podría requerir caudales diferentes o aplicados antes.
3. Alegar una contradicción inexistente con sentencias anteriores. La sentencia actual se construye sobre las anteriores, pero añade un análisis específico sobre las zonas protegidas que conduce a la nulidad parcial.

En definitiva, la interpretación del SCRATS parece enfocada en mantener el status quo del escalonamiento incluso en los supuestos anulados por el Tribunal, lo cual no se sostiene completamente a la luz del contenido y razonamiento detallado en el Fundamento de Derecho Sexto de la sentencia.

Tabla resumen del fundamento de derecho sexto

Prompt

El fundamento de derecho sexto hace un razonamiento separado por letras, de la A a la J.
Prepara una tabla en la que cada punto (letra de la A a la J) sea una fila. La primera columna con la letra. La segunda columna con el punto de partida del razonamiento. La tercera con el razonamiento en sí. La cuarta, con las consecuencias del razonamiento sobre la planificación hidrológica.
Si en algún punto (letra) de alguna de las columnas no hay nada que poner, déjalas vacías.

Respuesta

Análisis del Fundamento de Derecho Sexto (STS 515/2025)

Letra	Punto de Partida del Razonamiento	Razonamiento del Tribunal	Consecuencias sobre la Planificación Hidrológica
A	Cuestionamiento por la parte actora de que se cumpla el horizonte temporal de la DMA al aplicar prórrogas hasta 2027 en masas de agua vinculadas a zonas protegidas, por no respetarse los requisitos para ampliar el marco temporal y por no estar permitida dicha ampliación para zonas protegidas.	El Tribunal reconoce que el PHT prorroga el objetivo de alcanzar el buen estado a 2027 en masas de agua vinculadas a zonas protegidas (incluidas Red Natura 2000) amparándose en el art. 4.4 DMA. Se plantea determinar si es posible aplicar esta prórroga en dichas zonas.	La aplicación de prórrogas temporales (y, por ende, el escalonamiento de caudales si funciona como tal prórroga) en masas de agua vinculadas a zonas protegidas queda supeditada al cumplimiento estricto de los requisitos de la DMA y la legislación interna, especialmente en cuanto a la definición de objetivos.
B	Carácter preliminar: Naturaleza de la Directiva Marco del Agua (DMA 2000/60).	La DMA es una directiva marco que establece principios comunes y un marco global, pero no busca una armonización total. Su objetivo es prevenir el deterioro y proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y terrestres dependientes.	La planificación hidrológica debe desarrollar los principios de la DMA, adaptándolos al contexto nacional pero sin contravenir sus objetivos fundamentales de no deterioro y mejora.
C	Análisis del art. 4 de la DMA sobre objetivos ambientales y plazos.	La DMA establece como horizonte ordinario 2015 para alcanzar los objetivos ambientales (buen estado), prorrogable hasta 2027 bajo condiciones del art. 4.4 (aplicable a aguas superficiales y subterráneas en general). Para las zonas protegidas (art. 4.1.c DMA), se exige el cumplimiento de «todas las normas y objetivos» a más tardar en 2015, sin mención expresa a la posibilidad de la prórroga del art. 4.4. Los planes deben listar los objetivos para aguas superficiales, subterráneas y zonas protegidas.	Los planes hidrológicos deben diferenciar claramente los plazos y condiciones para alcanzar objetivos en masas de agua generales y en aquellas vinculadas a zonas protegidas, siendo estas últimas más restrictivas en cuanto a prórrogas.
D	Definición y tipología de las «zonas protegidas» según la DMA y la normativa española.	Las zonas protegidas incluyen, entre otras, las designadas para la protección de hábitats o especies donde el mantenimiento o mejora del estado del agua es un factor importante (incluidos los puntos Natura 2000). Cada demarcación debe tener un registro de zonas protegidas.	Los planes hidrológicos deben identificar correctamente todas las zonas protegidas y considerar la normativa específica aplicable a cada una, especialmente en lo referente a sus necesidades hídricas.
E	Transposición de la DMA en la legislación interna española (TRLA, RPH, IPH) respecto a los objetivos ambientales y plazos.	El TRLA (art. 42.1.e, art. 92 bis, Disp. Adic. 11ª), el RPH (arts. 35, 36) y la IPH (ap. 6) transponen los objetivos de la DMA. La IPH (ap. 6.1.3) establece que los objetivos específicos de las zonas protegidas «no deben ser objeto de prórrogas u objetivos menos rigurosos». El art. 18.1 de la normativa del PHT establece objetivos de alcanzar buen estado y cumplir «requisitos adicionales» en zonas protegidas.	La normativa nacional refuerza la idea de que los objetivos específicos de las zonas protegidas tienen un tratamiento diferenciado y más estricto, no siendo susceptibles de las mismas flexibilidades (prórrogas, objetivos menos rigurosos) que los objetivos generales.
F	Conclusión normativa: los planes deben definir objetivos medioambientales para masas de agua y los específicos para zonas protegidas, no siendo estos últimos susceptibles de prórroga ni disminución de rigor. La Memoria del PHT identifica zonas protegidas pero para hábitats/especies se limita a cumplir objetivos generales si no hay específicos definidos.	De la normativa se desprende que los objetivos específicos de las zonas protegidas no pueden ser prorrogados ni sus exigencias disminuidas. El PHT, en la práctica, para zonas de protección de hábitats y especies, ante la falta de definición de objetivos específicos en otros instrumentos, se centra en los objetivos generales de buen estado del agua.	Existe una obligación clara para los planes hidrológicos no solo de buscar el buen estado general, sino de incorporar y asegurar el cumplimiento de los objetivos particulares de las zonas protegidas, sin aplicarles las excepciones generales.
G	Aclaración terminológica: «objetivos medioambientales específicos/particulares» vs. «requisitos adicionales».	El Tribunal aclara que, aunque el PHT usa «requisitos adicionales» (término de la DMA para seguimiento), debe entenderse que se refiere a los «objetivos medioambientales particulares/específicos» que exige el TRLA para zonas protegidas. Lo importante es que el PHT reconoce la necesidad de cumplir algo más que los objetivos generales en estas zonas.	Aunque haya imprecisiones terminológicas en el Plan, el fondo de la cuestión es que se deben cumplir objetivos específicos para las zonas protegidas, más allá del buen estado general del agua, y estos deben ser claramente identificados.
H	Constatación de dos hechos: 1) Los objetivos medioambientales específicos de zonas de protección de hábitats/especies no constan en el PHT. 2) El PHT aplica la prórroga del art. 4.4 DMA a masas vinculadas a estas zonas. Justificación de la Administración: los objetivos no están definidos por las CCAA; la prórroga solo afecta a objetivos generales, no a los específicos (no fijados).	El Tribunal constata la falta de identificación de objetivos específicos en el PHT para estas zonas y la aplicación de la prórroga general. Rechaza la justificación de la Administración sobre que la competencia de definir objetivos es autonómica como excusa para no incluirlos en el PHT, y también la idea de que el estado de conservación de hábitats/especies no siempre depende del agua (si no dependiera, no serían zonas protegidas DMA).	La planificación hidrológica no puede eludir su responsabilidad de integrar los objetivos específicos de zonas protegidas, incluso si su definición primaria recae en otras administraciones (debe coordinarse). Aplicar prórrogas generales a estas zonas sin haber definido (e incumplido) sus objetivos específicos es problemático.
I	Análisis de la falta de identificación de objetivos específicos y la aplicación de prórrogas.	La no inclusión de objetivos específicos en el PHT es un incumplimiento del art. 42.1.e TRLA y Anexo VII.5 DMA. Sin objetivos definidos, no se pueden cumplir. El art. 4.1.c DMA exige cumplir «todas las normas y objetivos» para zonas protegidas en 2015, lo que abarca tanto los generales como los específicos (no identificados). Esta interpretación es coherente con la protección reforzada de estas zonas y la jurisprudencia del TJUE (Doñana C-559/19), que indica que el art. 4.1.c DMA no contempla la prórroga del art. 4.4.	Incumplimiento clave: Los planes hidrológicos deben definir explícitamente los objetivos ambientales específicos para las masas de agua vinculadas a zonas de protección de hábitats/especies. Sin esta definición, no se puede evaluar el cumplimiento ni justificar prórrogas. La prórroga general del art. 4.4 DMA no es aplicable a los objetivos (generales y específicos) de estas zonas protegidas en el contexto del art. 4.1.c DMA.
J	Referencia a las recomendaciones de la Comisión Europea al Reino de España para los terceros ciclos de planificación. Conclusión final del Fundamento Sexto.	La Comisión Europea recomendó a España definir el estado de todas las zonas protegidas y calcular sus necesidades (cuantitativas/cualitativas) traduciéndolas en objetivos específicos en los PHC. El PHT no se acomoda a esto. Se concluye que prorrogar el objetivo de buen estado en aguas vinculadas a zonas protegidas de hábitats/especies, sin haber identificado sus objetivos específicos y desconociendo si la prórroga es compatible con sus necesidades, no se ajusta a la DMA ni a la legislación interna.	La planificación hidrológica debe seguir las recomendaciones de la UE, lo que implica un trabajo detallado de identificación de necesidades y objetivos de las zonas protegidas. La sentencia declara la nulidad de las previsiones del PHT que permiten excepcionar el cumplimiento de objetivos en masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats/especies donde, además, no se hayan identificado sus objetivos particulares. Esto obliga a una revisión del Plan para estas zonas.

Análisis con Claude 3.7 sonnet

Análisis general

Prompt

Adjunto una sentencia del Tribunal Supremo 

Haz un análisis riguroso de la misma. 

Identificando los diferentes agentes. Las peticiones de la demanda y sus argumentos. Argumentación de la parte demanda. Fundamentos de derecho, con sus razonamientos. Especialmente el fundamento de derecho sexto, con un razonamiento detallado de cada uno de los pasos de la argumentación. 

Finalmente, haz un análisis de la resolución de la sentencia. 

Indicando las consecuencias. E identifica diferentes posibles lecturas de la sentencia 

Respuesta

Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 515/2025 (Recurso Ordinario 447/2023)

Identificación de agentes involucrados

Parte demandante:

• Plataforma en defensa de los ríos Tajo y Alberche
• Grupo de Acción para el Medio Ambiente (GRAMA)
• Representados por la procuradora doña Carmen García Rubio
• Asistidos por el letrado don Abel Salvador La Calle Marcos

Parte demandada:

• Administración General del Estado
• Representada y asistida por la Abogacía del Estado

Tribunal:

• Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta
• Ponente: Excma. Sra. D.ª Ángeles Huet De Sande
• Otros magistrados: D. Carlos Lesmes Serrano (presidente), D. Fernando Román García, D. Jose Luis Quesada Varea, D.ª María Consuelo Uris Lloret, D.ª María Concepción García Vicario, D. Francisco Javier Pueyo Calleja

Objeto del recurso

Recurso contencioso-administrativo contra la aprobación del Plan hidrológico para el tercer ciclo de planificación (2022-2027) de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo a través del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero. La impugnación se centra en la determinación de los caudales ecológicos que se establece en dicho plan.

Peticiones de la demanda y argumentos

La parte demandante solicita que se declare:

1. La nulidad de los escalones establecidos para los períodos 11/02/2023-31/12/2025 y 1/1/2026-31/12/2026 para las 19 masas de agua del eje central del Tajo, argumentando que:
   • Existe obligación legal de establecer regímenes de caudales ecológicos en todas las masas de agua tipo río con todos sus componentes durante todo el período de vigencia del plan.
   • La implantación escalonada de caudales ecológicos incumple la Directiva Marco del Agua y la legislación española.
   • Hay una necesidad urgente de mejorar el eje central del Tajo dado el mal estado de las masas de agua.
   • El plazo para implantar caudales ecológicos (2009) ya se ha incumplido durante 13 años.
2. Que se declare como único caudal ecológico mínimo aplicable el establecido desde 1/1/2027, pero que se entienda aplicable desde la sentencia.
3. La nulidad de los apéndices 5.3, 5.4 y 5.5 relacionados con el régimen de caudales ecológicos, por no establecer un régimen completo que incluya caudales generadores, máximos y tasas de cambio para todas las masas de agua.
4. Que la prórroga prevista en el art. 4.4 DMA no es aplicable a zonas protegidas, conforme al art. 4.1.c) de la DMA. La parte demandante argumenta que las masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden acogerse a prórroga alguna.
5. Que la prórroga tampoco es aplicable cuando existen nuevos deterioros del estado de las masas de agua afectadas, según el art. 4.4 DMA.

Argumentos de la parte demandada

La Abogacía del Estado defiende:

1. Inadmisibilidad parcial de la pretensión del apartado d) del suplico por entender que infringe el art. 71.2 LJCA (prohibición de determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos).
2. Sobre el escalonamiento de caudales: Destaca la discrecionalidad del poder reglamentario para ponderar intereses contrapuestos, señalando que el escalonamiento de caudales es una medida de coordinación entre los planes del Tajo y del Segura.
3. Sobre caudales ecológicos completos: El establecimiento de caudales ecológicos se exige en la normativa española, no expresamente en la europea. Explica que en el plan se han implantado caudales ecológicos mínimos en todas las masas de agua, añadiendo el resto de componentes cuando se ha considerado procedente.
4. Sobre zonas protegidas: Argumenta que la aplicación de la excepción del art. 4.4 DMA únicamente se ha realizado respecto al objetivo de alcanzar el buen estado de las masas de agua, no sobre los requisitos adicionales relativos a zonas protegidas.
5. Sobre deterioro de masas de agua: Atribuye el aparente deterioro de algunas masas de agua a la aplicación de criterios más exigentes en este ciclo de planificación, no a un deterioro real.

Fundamentos de derecho principales

1. Sobre la inadmisión parcial: El Tribunal rechaza la inadmisibilidad parcial solicitada por la Abogacía del Estado, considerando que no se impone ninguna redacción específica sino que se solicita que el nuevo régimen se ajuste al Derecho aplicable.
2. Sobre el régimen escalonado de caudales ecológicos: El Tribunal considera conforme a Derecho este régimen, ya que permite alcanzar progresivamente el caudal ecológico al final de la vigencia del plan. Distingue entre:
   • El único caudal ecológico real (el del tercer escalón)
   • Valores inferiores para los escalones previos como medida transitoria
3. Sobre las zonas protegidas y prórrogas: El Tribunal estima que la prórroga del art. 4.4 DMA no es aplicable a las zonas protegidas a las que se refiere el art. 4.1.c) DMA.
4. Sobre deterioros de masas de agua: El Tribunal considera que no se ha acreditado suficientemente que existan nuevos deterioros que impidan aplicar la prórroga.
5. Sobre el régimen completo de caudales ecológicos: El Tribunal rechaza que sea obligatorio establecer todos los componentes de los caudales ecológicos en todas las masas de agua, interpretando que solo procede «cuando resulte procedente».

Análisis detallado del Fundamento de Derecho Sexto

Este fundamento aborda la cuestión de las prórrogas para alcanzar los objetivos ambientales en zonas protegidas. Su argumentación sigue estos pasos:

1. Planteamiento del problema: Examina si el PHT puede aplicar la prórroga del art. 4.4 DMA para alcanzar el objetivo ambiental de buen estado del agua a 2027 en masas vinculadas a zonas protegidas.
2. Marco normativo: Analiza el régimen de la DMA, centrándose en:
   • El art. 4.1.a) y b) sobre objetivos para aguas superficiales y subterráneas, que permiten prórroga.
   • El art. 4.1.c) sobre zonas protegidas, que no menciona expresamente la posibilidad de prórroga.
   • El Anexo VII sobre contenido de planes hidrológicos.
3. Definición de zonas protegidas: Clarifica que son aquellas donde «el mantenimiento o la mejora del estado de las aguas constituya un factor importante de su protección».
4. Trasposición en derecho español: Examina cómo se ha incorporado este régimen al TRLA, RPH e IPH.
5. Identificación de la dificultad práctica: Reconoce el problema de coordinación entre administraciones para definir objetivos específicos de las zonas protegidas vinculados a masas de agua.
6. Análisis crítico: La argumentación más importante comienza cuando el Tribunal señala que:
   • El PHT no ha identificado los objetivos específicos para zonas protegidas de hábitats y especies.
   • No es admisible justificar esta omisión alegando que esos objetivos no constan en los planes de gestión autonómicos.
   • La exigencia de incluir objetivos medioambientales específicos es un contenido obligatorio del plan hidrológico.
   • Las prórrogas del art. 4.4 DMA no son aplicables a las zonas protegidas del art. 4.1.c) porque:
     • El precepto no remite expresamente a la posibilidad de prórroga (a diferencia de los apartados a) y b))
     • La literalidad del art. 4.1.c) exige cumplir «todas las normas y objetivos» en 15 años, sin excepciones
     • La naturaleza de las zonas protegidas implica un régimen de protección reforzado
     • La STJUE de 24/06/2021 (caso Doñana) confirma esta interpretación
7. Conclusión: La opción adoptada en el PHT de prorrogar los objetivos ambientales de buen estado de las aguas vinculadas a zonas protegidas «no se ajusta a las previsiones de la DMA ni de la legislación interna que la traspone».

Resolución de la sentencia

El Tribunal:

1. Estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo.
2. Declara la nulidad de todas las previsiones del PHT que establecen la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de objetivos medioambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies donde no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares.
3. Desestima las restantes pretensiones de la parte recurrente.
4. No impone costas, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Consecuencias de la sentencia

1. Invalidación parcial del PHT: Se anula la posibilidad de prorrogar los objetivos medioambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies.
2. Necesidad de establecer objetivos específicos: La Administración deberá definir los objetivos medioambientales específicos para las zonas protegidas de hábitats y especies vinculadas a masas de agua.
3. Mantenimiento del régimen escalonado: Se mantiene válido el sistema escalonado de implantación de caudales ecológicos para el resto de masas de agua no vinculadas a zonas protegidas.
4. Validez de la discrecionalidad técnica: Se confirma que no es obligatorio establecer todos los componentes de los caudales ecológicos en todas las masas de agua, sino solo «cuando resulte procedente».

Posibles lecturas de la sentencia

1. Lectura ambientalista: La sentencia fortalece la protección de las zonas protegidas de hábitats y especies al no permitir prórrogas en el cumplimiento de sus objetivos ambientales, dando prioridad a la conservación medioambiental.
2. Lectura sobre coordinación administrativa: Evidencia un problema estructural de coordinación entre administraciones (estatal y autonómica) en la definición de objetivos específicos para zonas protegidas.
3. Lectura sobre discrecionalidad técnica: Confirma un amplio margen de apreciación técnica en la planificación hidrológica, salvo en lo relativo a zonas protegidas.
4. Lectura jurídico-formal: La interpretación literal de la DMA prevalece sobre consideraciones prácticas de implementación.
5. Lectura sobre gobernanza del agua: Refleja la tensión entre usos del agua (trasvase Tajo-Segura) y protección ambiental, permitiendo un enfoque gradual pero sin comprometer el nivel de protección de zonas protegidas.

La sentencia tendrá un impacto significativo en la gestión del agua en la cuenca del Tajo, especialmente en relación con las masas de agua vinculadas a zonas protegidas, que deberán alcanzar sus objetivos ambientales sin posibilidad de prórroga, lo que podría afectar a la disponibilidad del recurso para otros usos, como el trasvase Tajo-Segura.

Aclaración sobre las masas vinculadas a zonas protegidas que tienen régimen escalonado

Prompt

En El punto 3 del apartado de Consecuencias de la Sentencia, indicas que "Se mantiene válido el sistema escalonado de implantación de caudales ecológicos para el resto de masas de agua no vinculadas a zonas protegidas.": Para las masas de agua vinculadas a zonas protegidas que tienen el sistema escalonado, ¿qué ocurre? ¿Sigue siendo valido o no?

Respuesta

Aclaración sobre las consecuencias para masas de agua vinculadas a zonas protegidas

Para las masas de agua vinculadas a zonas protegidas que tienen establecido el sistema escalonado de implantación de caudales ecológicos, la consecuencia de la sentencia es que NO sigue siendo válido dicho sistema escalonado.

El Tribunal declara expresamente la nulidad de «todas las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se prevea la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies.»

Esto significa que:

1. Para estas masas de agua vinculadas a zonas protegidas, el sistema escalonado queda anulado porque constituye precisamente una forma de excepcionar o prorrogar el cumplimiento inmediato de los objetivos medioambientales.
2. En consecuencia, para estas masas de agua vinculadas a zonas protegidas, debería aplicarse directamente el caudal ecológico definitivo (el previsto para el tercer escalón) desde el momento de la firmeza de la sentencia, sin esperar a los plazos escalonados.
3. El fundamento de esta anulación, como detalla el tribunal, radica en que el artículo 4.1.c) de la DMA sobre zonas protegidas no contempla la posibilidad de prórroga que sí está prevista para las masas de agua ordinarias en los apartados a) y b) del mismo artículo.

Por tanto, mi análisis anterior debió precisar que la anulación afecta específicamente al régimen escalonado de implantación de caudales ecológicos para aquellas masas de agua que están vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, debiendo aplicarse a estas el régimen de caudales ecológicos completo sin escalonamiento temporal.

Análisis de la interpretación del SCRATS

Prompt

Gracias por la aclaración. A continuación te copio la postura del SCRATS. ¿Puedes analizar, objetivamente, su validez argumental?
Texto: Al contrario de lo que la administración política de Castilla-La Mancha acostumbra hemos de hacer un ejercicio de prudencia, a tenor del análisis de la sentencia puesto que su fallo no es de fácil interpretación y podría implicar que muchos de sus efectos deban de ser tomados en consideración en el siguiente ciclo de planificación. La sentencia no elimina la aplicación gradual de caudales ecológicos (o el escalonamiento) porque lo que dice su fallo es lo siguiente: “Declaramos la nulidad de todas las previsiones contenidas en el plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Tajo en las que, de conformidad con lo dispuesto en el apéndice 10 de las disposiciones normativas, se prevea la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales en las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, en las que, además, no se hayan identificado sus objetivos ambientales particulares”. Según la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del RD 35/2023: “el paso de los escalones no se vincula con circunstancias ambientales en la cuenca del Tajo sino que responden a la necesidad de que transcurra un tiempo suficiente para desarrollar medidas en la propia cuenca…”. Si el paso de escalones no se vincula con circunstancias ambientales, las previsiones por las que se exceptúa el cumplimiento de objetivos ambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden consistir en un incremento de estos caudales. Si la administración del Estado entendiera, al hilo de las manifestaciones -una vez más provocadoras e inapropiadas del líder de Castilla-La Mancha- que la implementación inmediata de caudales ecológicos está en tela de juicio a tenor del fallo de esta sentencia, cosa que reiteramos nosotros no vemos, dicho fallo entraría en controversia con lo fallado por el propio Tribunal Supremo en su contestación a la demanda de la Comunidad Valenciana, donde sí estimaba válido el escalonamiento de caudales ecológicos.

Respuesta

Análisis objetivo de la argumentación del SCRATS sobre la sentencia del Tribunal Supremo

Contexto de la argumentación

El Sindicato Central de Regantes del Acueducto Tajo-Segura (SCRATS) presenta su interpretación de la sentencia del Tribunal Supremo 515/2025, específicamente en relación con el mantenimiento o no del régimen escalonado de implantación de caudales ecológicos en el río Tajo.

Evaluación de los argumentos principales

1. Sobre la dificultad interpretativa del fallo

Argumento del SCRATS: «Su fallo no es de fácil interpretación y podría implicar que muchos de sus efectos deban de ser tomados en consideración en el siguiente ciclo de planificación.»

Análisis objetivo: Este argumento tiene cierta base. La sentencia contiene un análisis jurídico complejo sobre la interrelación entre la planificación hidrológica, los objetivos medioambientales y las zonas protegidas. El fallo se limita a declarar la nulidad de «previsiones» específicas sin detallar exactamente qué disposiciones concretas resultan anuladas. Sin embargo, aunque la implementación práctica pueda resultar compleja, los fundamentos jurídicos de la sentencia son bastante claros respecto a la no aplicabilidad de prórrogas a masas de agua vinculadas a zonas protegidas.

2. Sobre el mantenimiento del escalonamiento de caudales

Argumento del SCRATS: «La sentencia no elimina la aplicación gradual de caudales ecológicos (o el escalonamiento)» porque el fallo solo se refiere a «la posibilidad de excepcionar el cumplimiento de los objetivos medioambientales».

Análisis objetivo: Este argumento presenta debilidades significativas. El Tribunal vincula expresamente en sus fundamentos jurídicos el escalonamiento de caudales ecológicos con la prórroga para alcanzar los objetivos medioambientales. En el Fundamento Sexto, el Tribunal concluye que «la opción adoptada en el PHT de prorrogar el objetivo medioambiental de alcanzar o mantener el buen estado de las aguas vinculadas a esas zonas protegidas de hábitats y especies… no se ajusta a las previsiones de la DMA ni de la legislación interna». El escalonamiento es precisamente el mecanismo que materializa esta prórroga declarada contraria a derecho.

3. Sobre la vinculación entre escalones y objetivos ambientales

Argumento del SCRATS: «Si el paso de escalones no se vincula con circunstancias ambientales […] las previsiones por las que se exceptúa el cumplimiento de objetivos ambientales en masas de agua vinculadas a zonas protegidas no pueden consistir en un incremento de estos caudales.»

Análisis objetivo: Este argumento contiene un error conceptual. La sentencia no cuestiona que el escalonamiento no esté vinculado a circunstancias ambientales (de hecho, lo confirma), sino que precisamente ese es el problema: la DMA no permite prorrogar el cumplimiento de objetivos en zonas protegidas por razones no ambientales. El Tribunal señala explícitamente que la propia justificación del escalonamiento (dar tiempo para desarrollar medidas alternativas) evidencia que se trata de una prórroga que no está permitida para zonas protegidas según el artículo 4.1.c) de la DMA.

4. Sobre la contradicción con otras sentencias

Argumento del SCRATS: El fallo «entraría en controversia con lo fallado por el propio Tribunal Supremo en su contestación a la demanda de la Comunidad Valenciana, donde sí estimaba válido el escalonamiento de caudales ecológicos.»

Análisis objetivo: Este argumento omite distinciones cruciales. La sentencia a la que se refiere (de 5 de junio de 2024, rec. 338/2023) validó efectivamente el escalonamiento de caudales ecológicos en general, pero la actual sentencia establece una excepción específica: dicho escalonamiento no es válido para masas de agua vinculadas a zonas protegidas. La sentencia actual hace referencia explícita a la anterior y establece que sus conclusiones se mantienen «a salvo de cuanto luego se dirá» (Fundamento Quinto). No hay contradicción, sino una matización o excepción a la regla general previamente establecida.

Elementos no mencionados en la argumentación del SCRATS

Es relevante señalar que la argumentación del SCRATS omite aspectos fundamentales de la sentencia:

1. La distinción específica sobre zonas protegidas: La sentencia establece claramente que el artículo 4.1.c) de la DMA tiene un régimen diferenciado que no permite prórrogas.
2. La ausencia de identificación de objetivos específicos: La sentencia señala como un problema adicional que el plan no ha identificado los objetivos ambientales particulares para estas zonas protegidas.
3. La jurisprudencia europea citada: La sentencia se apoya en la STJUE de 24 de junio de 2021 (caso Doñana) que respalda esta interpretación restrictiva para zonas protegidas.

Conclusión sobre la validez argumental

La argumentación del SCRATS presenta debilidades significativas desde el punto de vista jurídico:

1. Interpretación selectiva: Se centra en la literalidad del fallo sin considerar los fundamentos jurídicos que lo sustentan y que son esenciales para su correcta interpretación.
2. Omisión de distinciones clave: No reconoce la distinción fundamental que hace la sentencia entre masas de agua ordinarias y aquellas vinculadas a zonas protegidas.
3. Incorrecta apreciación sobre contradicciones: Plantea una contradicción con otra sentencia que no es tal, ya que la sentencia actual reconoce expresamente la validez de la anterior pero añade una excepción específica.

Objetivamente, la interpretación más ajustada a los fundamentos jurídicos de la sentencia es que el escalonamiento de caudales ecológicos queda invalidado específicamente para las masas de agua vinculadas a zonas protegidas de hábitats y especies, debiendo aplicarse a estas el régimen de caudales ecológicos completo, sin escalonamiento temporal.

Tabla resumen del fundamento de derecho sexto

Prompt

El fundamento de derecho sexto hace un razonamiento separado por letras, de la A a la J.
Prepara una tabla en la que cada punto (letra de la A a la J) sea una fila. La primera columna con la letra. La segunda columna con el punto de partida del razonamiento. La tercera con el razonamiento en sí. La cuarta, con las consecuencias del razonamiento sobre la planificación hidrológica.
Si en algún punto (letra) de alguna de las columnas no hay nada que poner, déjalas vacías.

Respuesta

Análisis del Fundamento de Derecho Sexto de la Sentencia del Tribunal Supremo 515/2025

Letra	Punto de partida	Razonamiento	Consecuencias para la planificación hidrológica
A	Cuestiona si se ha cumplido el horizonte temporal de la Directiva para la aplicación de caudales ecológicos en el eje central del Tajo	Plantea que la aplicación escalonada de caudales ecológicos puede no respetar los requisitos temporales de la DMA para zonas protegidas	Los planes hidrológicos deben respetar plazos específicos para la implantación de caudales ecológicos, especialmente en zonas protegidas
B	Carácter y objetivos de la DMA	Explica la DMA como directiva marco de principios comunes que debe ser desarrollada por los Estados miembros, cuyo objeto es la protección de las aguas y prevención del deterioro de ecosistemas acuáticos	La planificación hidrológica debe estar orientada a la protección de las aguas y prevención del deterioro de ecosistemas, no siendo un mero instrumento formal
C	Análisis del art. 4 de la DMA sobre objetivos ambientales y plazos	Analiza el horizonte temporal ordinario (2015) y la posibilidad de prórrogas hasta 2027, excepto para zonas protegidas	Los planes hidrológicos deben respetar el horizonte 2027 como fecha límite para alcanzar los objetivos ambientales, salvo excepciones específicas
D	Definición de zonas protegidas según la DMA	Delimita las zonas protegidas como aquellas donde el mantenimiento o mejora del estado de las aguas es un factor importante para su protección	La planificación debe identificar correctamente las zonas protegidas vinculadas a masas de agua y establecer medidas específicas para ellas
E	Análisis de la trasposición de la DMA al derecho español	Revisa cómo se han incorporado los objetivos ambientales y plazos de la DMA en TRLA, RPH e IPH	Los planes hidrológicos deben respetar tanto la DMA como su trasposición al derecho español, especialmente en materia de objetivos y plazos
F	Obligaciones de contenido del plan hidrológico	Establece que los planes deben definir objetivos medioambientales para masas de agua y para zonas protegidas vinculadas a ellas	Los planes hidrológicos deben identificar y reflejar los objetivos ambientales específicos de las zonas protegidas vinculadas a masas de agua
G	Confusión terminológica en el PHT	Analiza la imprecisión terminológica entre «objetivos medioambientales específicos» y «requisitos adicionales»	La planificación hidrológica debe utilizar conceptos jurídicos precisos, distinguiendo objetivos ambientales de requisitos técnicos de seguimiento
H	Ausencia de identificación de objetivos específicos para zonas protegidas	Determina que el PHT no identifica los objetivos específicos para zonas de protección de hábitats y especies	Los planes hidrológicos deben identificar expresamente los objetivos ambientales específicos de las zonas protegidas, incluso coordinándose con las CCAA
I	Interpretación del art. 4.1.c) de la DMA para zonas protegidas	Argumenta que las prórrogas del art. 4.4 DMA no son aplicables a las zonas protegidas del art. 4.1.c), que exige cumplir «todas las normas y objetivos» en 15 años	No se pueden establecer prórrogas para los objetivos ambientales de masas de agua vinculadas a zonas protegidas, debiendo alcanzarse en el plazo general de la DMA
J	Posicionamiento de la Comisión Europea	Cita recomendaciones de la Comisión Europea que apoyan la necesidad de definir objetivos específicos para zonas protegidas	Los planes hidrológicos deben alinearse con las recomendaciones de la Comisión Europea, identificando el estado de las zonas protegidas y calculando sus necesidades específicas